■특별기고- 지방자치단체에 부여된 지방분권에 대한 실질적 고찰
■특별기고- 지방자치단체에 부여된 지방분권에 대한 실질적 고찰
  • 장흥투데이
  • 승인 2019.05.26 17:53
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조재환/행정법률전문가,행정학 박사 조재환

우리나라는 1991년 지방의회 구성을 시작으로 사실상 지방자치가 실시되었다.

그후, 1995년 지방자치단체장을 민선으로 하면서 형식적으로는 온전한 지방자치가 실현되었다. 그후 지방자치는 김영삼 정부, 김대중 정부, 노무현 정부 등을 거치면서 지방분권, 지방혁신을 통하여 발전을 거듭해 왔다. 지금, 문재인 정부 들어서 특히 지방분권을 강화하고 있는데 그 내용으로는 자치재정권, 자치입법권, 자치복지권 등 크게 3가지로 분류할 수 있다. 앞으로 강화될 3권에 대하여 살펴보고자 한다.

첫째, 자치재정권 확대이다. 지금까지의 지방자치 재정은 기관운영비 등 필수적 경비와 국가 및 도비 보조사업에 따른 군비부담 등을 하고, 나머지 가용재원을 가지고 지방자치단체장이 자율권을 가지고 지역 특성에 맞는 예산을 편성하고 있는데 이렇게 자율적인 권한을 가지고 예산을 편성하는 재원은 총예산 대비 20% 정도에 그쳤다.

그래서 문재인 정부는 지방정부의 자치재정권을 40%까지 확대한다는 목표를 가지고 신규 세원 마련 등 제도적으로 점증적으로 확대해 나가고 있다.

둘째는 자치 입법권 강화이다. 먼저, 법의 구성에 대하여 기술해 보고자 한다. 법은 크게 국민의 공익보호를 위해 제정된 공법(公法)과 사익보호를 위해 제정된 사법(司法)으로 구별된다. 공법에는 헌법, 행정법, 형법, 소송법, 국제법 등이 있으며, 사법으로는 민법과 상법 등을 들 수 있다. 법의 체계로는 최상위법인 헙법이 있고, 그 다음으로 입법기관의 의결을 거쳐 제정되는 법률 그리고 헌법과 법률의 하위 규범으로 국회의 의결을 거치지 않고 각 부처에 의해서 제정되는 명령(시행령과 시행규칙)이 있다.

그리고 지자체에서 제정하는 자치법규(조례와 규칙)가 있다. 이와 같이 법은 상위법과 하위법으로 구성되어 있는데, 지방자치단체의 조례와 규칙은 최하위 개념이다. 따라서 자치단체의 조례나 규칙은 상위의 법령의 범위 안에서 제정되어야 한다.

이러한 법적 근거는 헌법 117조 제1항 및 지방자치법 제15조, (법령의 범위 안에서), 시군구조례는 시도조례와 규칙에 위반되어서는 안 된다는 지방자치법 제17조, 그리고 주민의 권리제한과 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다는 규정은 지방자치법 제 15조 단서 조항에서 그 근거를 찾아 볼 수 있다.

그러나, 지방자치가 실시되면서 지방의회에서 상위법에 저촉되는 조례 등을 제정 시행하면서 상부기관과 늘 충돌이 있어왔다. 특히, 문재인 정부가 출범하면서 자치입법권이 강화되었는데 이는 어디까지나 상위법령의 범위 내에서 이루어져야 한다는 것이다.

지방자치단체가 조례를 제정할 때 주의 깊게 살펴야할 상위 법령이라 함은 조례와 연계된 상위 개별 법령 뿐만아니라, 지방자치의 모법이라 할 수 있는 지방자치법과 지방재정법, 때로는 공직선거법 등 까지 복합적으로 저촉 여부를 검토해야 한다.

셋째, 자치복지권이다. 지방자치의 성공에 대한 귀결은 자치복지권에서 이루어진다.

자치복지권은 먼저 조례가 제정되어야하고, 그에 따른 재정적 뒷받침이 이루어져야 하기 때문이다. 최근에 서울시, 전남도 등 광역자치단체에서 시행되고 있는 청년수당 지급 등을 예로 들 수 있다. 지금까지의 우리 지역주민에게 주어진 복지는 중앙정부에서 국고 보조사업으로 시달된 사업을 집행하는 차원에서 이루어진 소극적 복지제도이다. 그러나, 앞으로 치복지권이 강화되면 지역 실정에 맞는 복지를 자지단체에서 자율적으로 정하여 시행할 수 있게 된다.

이와 같이 중앙정부는 지방자치단체에 많은 권한을 부여하고 있다. 따라서 이에 걸맞은 지방자치단체장과 지방의원들의 자질과 능력이 절실히 요청되고 있다.


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